Милтон Фридман. Глава из книги "Капитализм и свобода"
Характер материала: Исследование |
| Из цикла «Материалы для понимания современного западного общества». Опубл.: 27.01.2024. Копирайт: правообладатель разрешает копировать текст без изменений |
Содержание |
Главный орган управления финансовой системой США
Создание Федеральной резервной системы стало самым важным изменением финансовой системы США. По крайней мере с тех пор, как во время Гражданской войны был принят Закон о национальной банковской системе.
Впервые с 1836 года, когда Второй банк Соединенных Штатов стал частной корпорацией, была создана особая государственная организация, непосредственно отвечающая за состояние монетарной системы и наделенная полномочиями, которые, как считалось, позволяют обеспечить если не стабильность монетарной системы, то по крайней мере отсутствие ее сильной нестабильности.
Чтобы разобраться, какие изменения произошли после создания этой государственной организации, попробуем сравнить состояние финансовой системы США в течение двух периодов длительностью примерно по 50 лет: с Гражданской войны и до 1914 года, с 1914 года и до сегодняшнего дня.
Если оценивать нестабильность экономики по колебаниям объема денежной массы, уровня цен или объема промышленного производства, то второй период, несомненно, нестабильнее первого. Одной из причин большей нестабильности второго периода являются последствия двух мировых войн. Очевидно, что эту причину монетарная система никак не могла устранить.
Но если даже исключить войны и первые послевоенные годы, и рассматривать лишь мирное время с 1920 года по 1939 год и с 1947 года по сегодняшний день, то результат окажется тем же самым. А именно: объем денежной массы, уровень цен и объем промышленного производства после начала работы Федеральной резервной системы стали намного нестабильнее.
Самая острая нестабильность объема промышленного производства, естественно, пришлась на период между мировыми войнами, включая отмеченные сильным спадом в экономике 1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы.
В истории США не было другого двадцатилетия, когда экономика страны трижды входила в полосу сильного спада. Разумеется, это очень упрощенное сравнение, которое само по себе не доказывает, что Федеральная резервная система не смогла обеспечить стабильность монетарной системы.
Возможно, прежняя ее структура не учитывала сложность проблем, которые встанут перед Федеральной резервной системой, и нестабильность была бы еще больше, если бы структура монетарной системы не изменилась.
Однако даже такое упрощенное сравнение должно зародить у читателя хотя бы семена сомнения в том, что функционирующая уже несколько десятилетий и обладающая большими полномочиями и мощной инфраструктурой Федеральная резервная система выполняет необходимые и полезные функции, помогая решать те задачи, ради которых она и была создана.
Внимательно изучив исторические факты, я выяснил, что разница уровня экономической стабильности экономики в течение этих двух периодов по 50 лет связана с различиями устройства монетарной системы. Эти факты убедили меня, что рост цен во время и сразу после Первой мировой войны по крайней мере на треть является следствием создания Федеральной резервной системы.
Его не было бы, если бы сохранилась прежняя банковская система. Масштабы каждого спада в экономике (в 1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы) явились бы непосредственным следствием действий (или бездействия) руководства ФРС, и они не возникли бы, если бы продолжали действовать прежние правила работы монетарной и банковской системы. Хотя спад вполне мог произойти и при старой системе, вряд ли он принял бы такие масштабы.
Факты, которые стали основой для этих выводов, я уже описал в двух своих книгах.[1]
Однако с учетом важной роли Великой депрессии 1929–1933 годов в формировании широко распространенных (и ошибочных, по моему мнению) взглядов на участие государства в экономике стоит подробнее обсудить причины этого кризиса, опираясь на факты.
Как началом, так и непосредственной причиной Великой депрессии считается Биржевой крах октября 1929 года, когда лопнул образовавшийся в 1928 и 1929 годах «экономический пузырь». Однако это мнение ошибочно по обоим пунктам. Пик деловой активности был достигнут еще в середине 1929 года.
Вполне возможно, что это произошло за несколько месяцев до краха из-за того, что Федеральная резервная система ввела относительно жесткие ограничения кредитования, чтобы сдержать «спекуляцию», и в результате фондовая биржа могла косвенно способствовать началу спада в экономике.
Крах фондового рынка, без сомнения, подорвал доверие бизнеса и готовность частных лиц к покупке акций, из-за чего произошло снижение деловой активности. Однако эти факторы сами по себе не могли бы привести к краху экономики, а только немного продлили бы спад и слегка усилили его по сравнению с другими периодами спада экономики США. Их было бы недостаточно, чтобы превратить этот спад в катастрофу.
В первый год спада не было отмечено никаких признаков его резкого усиления. Спад экономики оказался сильнее, чем в начале предыдущих спадов, скорее всего, из-за сочетания краха фондового рынка и необычно жесткой монетарной политики, проводившейся с середины 1928 года. Но не было никаких качественных отличий и признаков надвигающейся катастрофы. Если отбросить наивные рассуждения hoc ergo propter hoc,[2] в которых последствия пытаются выдать за причину, то даже в сентябре или октябре 1930 года еще ничего не предвещало растянувшегося на несколько лет падения экономики.
Сейчас, по прошествии десятилетий, понятно, что Федеральная резервная система должна была действовать по-другому и предотвратить сокращение денежной массы почти на 3% с августа 1929 года до октября 1930 года (в прошлом такое сокращение происходило только в период самых сильных спадов). Хотя это было бы ошибкой, но простительной и явно не критичной.
Спад резко усилился в ноябре 1930 года, когда после банкротств нескольких банков вкладчики массами стали делать «налеты» на свои отделения, чтобы снять деньги со счетов. Эпидемия таких банкротств с последующим снятием денег вкладчиками этих банков охватывала один штат за другим и достигла своей кульминации 11 декабря 1930 года, когда обанкротился «Банк Соединенных Штатов».
Крах этого одного из крупнейших в США банков с объемом депозитов более 200 миллионов долларов резко обострил кризис. Дело в том, что из-за его названия многие люди в Америке и за границей считали «Банк Соединенных Штатов» государственным, хотя он был обычным коммерческим.
До октября 1930 года не наблюдалось никаких признаков кризиса ликвидности или падения доверия к банкам. Но с этого месяца на экономику обрушилась серия таких кризисов. Волна банковских крахов на время прекращалась. По потом ударяла снова, поскольку несколько громких банкротств или другие события вновь подрывали доверие вкладчиков к банковской системе, и начиналась новая серия «налетов». В результате не только разорялись банки, но и изменялся объем денежной массы.
При частичном банковском резервировании, которое используется в США, банк не обязан иметь по доллару (или его эквиваленту) на каждый доллар депозитов. Из этого следует, что сам термин «депозиты» не соответствует действительности. Когда вы кладете на депозит доллар наличными, запасы наличности банка вырастают обычно не более чем на 15–20 центов. Остальные 80–85 центов банк сразу выдает в долг через другое окно заемщику.
Заемщик может снова положить эти деньги на депозит в тот же или другой банк, и тогда процесс повторяется заново. В результате на каждый доллар из запаса наличности банк должен иметь несколько долларов на депозите. Общий запас денег, включая наличные и депозиты, при фиксированном количестве наличности тем выше, чем больше доля денег, которую клиенты банков хотят положить на депозит.
Поэтому если масса вкладчиков попробует «получить свои деньги обратно», то общее количество денег уменьшится, за исключением тех случаев, когда можно каким-то образом создать дополнительную наличность и у банков есть возможность её получить.
В противном случае если один банк, пытаясь выполнить требования своих вкладчиков, начнет давить на другие банки и требовать от них возврата займов, продавать инвестиции или забирать свои вклады, то другие банки, в свою очередь, станут давить на третьи банки.
Если не прервать этот порочный цикл, то он будет расширяться по мере того, как попытки банков раздобыть наличность, чтобы удовлетворить требования вкладчиков, приведут к падению стоимости ценных бумаг, сделают неплатежеспособными банки, которые до этого успешно вели бизнес. В итоге подорвут доверие других вкладчиков. Те начнут «налеты» на свои банки, и тогда весь этот цикл повторится заново.
Подобная ситуация возникала в 1907 году еще до создания Федеральной резервной системы. Эта ситуация привела к банковской панике и скоординированной банками временной приостановке выдачи денег со счетов. Временная приостановка выдачи денег со счетов была крайней мерой, на короткое время обострившей ситуацию.
Однако эта мера имела и оздоровительный эффект, потому что разорвала порочный цикл, так как предотвратила дальнейшее распространение «эпидемии». Благодаря ей обанкротившиеся банки не потянули за собой на дно другие вполне платежеспособные банки. Через несколько недель или месяцев, когда ситуация стабилизировалась, этот временный запрет был снят. Началось восстановление без спада финансовой системы.
Как мы видели, одной из главных целей создания Федеральной резервной системы было предотвращение подобных кризисов. Она получила право создавать дополнительную наличность, если вкладчики начнут в массовом порядке снимать деньги со счетов и предоставлять банкам наличность под обеспечение их активов. Предполагалось, что такие широкие полномочия позволят предотвратить любую банковскую панику без введения временных запретов на выплату денег со счетов и полностью избежать негативного эффекта кризисов монетарной системы.
Впервые шанс проверить на практике полезность и эффективность этих широких полномочий представился Федеральной резервной системе в ноябре–декабре 1930 года. Тогда произошла серия крахов банков, которую я уже упоминал, и оказалось, что Система провалила этот тест. Она практически ничего не сделала для того, чтобы обеспечить банки ликвидностью.
По-видимому, не считала их банкротство чрезвычайной ситуацией. Стоит подчеркнуть, что Система не прошла тест из-за отсутствия готовности применить чрезвычайные меры, а не из-за недостатка полномочий для принятия этих мер. И в этой кризисной ситуации, и в следующих у Системы было достаточно возможностей, чтобы обеспечить банки наличностью, которую требовали вкладчики. Если бы она помогла банкам, то серию банкротств удалось бы прервать и они не привели бы к обвалу финансового рынка.
После того, как прошла первая волна банкротств, уже в начале 1931 года появились признаки восстановления доверия к банкам. Резервная система воспользовалась этим и уменьшила свои непогашенные кредиты. Иными словами, она попыталась с помощью умеренной дефляции затормозить естественное восстановление экономики после спада.
Несмотря на эту дефляцию, оздоровление в начале 1931 года происходило не только в финансовом секторе, но и во всей экономике. Если проанализировать статистику только за первые четыре-пять месяцев 1931 года, мы увидим все признаки достижения низшей точки экономического цикла и начала восстановления.
Однако этот наметившийся подъем оказался краткосрочным. Новые банковские крахи привели к очередной серии «налетов» вкладчиков на банки и возобновлению сокращения денежной массы. Федеральная резервная система и на этот раз заняла позицию стороннего наблюдателя. Как показывают отчеты Федеральной резервной системы, несмотря на невиданную серию крахов коммерческих банков, она ничего не сделала для их спасения и не только не увеличила объем доступных банкам кредитов, но постоянно сокращала его. Великобритания начала выводить свое золото из США еще до того, как в сентябре 1931 года отказалась от золотого стандарта. Хотя в предыдущие два года золото текло в США рекой и государственный золотой запас, и резервное золотое покрытие Федеральной резервной системы достигли рекордного уровня, последняя отреагировала на вывод капитала из страны намного оперативнее и энергичнее, чем на предшествовавшее бегство капиталов из банков внутри страны.
Причем сделала она это так, что проблемы внутренней финансовой системы не могли не обостриться. Почти через два года после глубокого спада экономики Система резко увеличила учетную ставку (процент, под который она была готова давать кредит входящим в нее банкам). Это повышение учетной ставки оказалось самым большим за всю историю Федеральной резервной системы.
Оно становило утечку золота, привело к резкому росту числа крахов банков и «налетов» вкладчиков. Всего лишь за полгода с августа 1931 по январь 1932 года обанкротился почти каждый десятый из существовавших тогда банков. Общий объем вкладов в коммерческих банках упал на 15%.
Временный отказ Федеральной резервной системы от этой политики в 1932 году, включая покупку государственных облигаций на 1 млрд долларов, позволил снизить темпы спада экономики. Если бы Федеральная резервная система закупила государственные облигации на миллиард долларов еще в 1931 году, то наверняка этого шага было бы достаточно, чтобы предотвратить серию крахов банков во втором полугодии. Но она запоздала, поэтому ее действия оказались всего лишь полумерой.
Система снова заняла пассивную позицию, и за временным улучшением последовал новый крах, окончившийся «банковскими каникулами» 1933 года. Тогда все американские банки были официально закрыты более чем на неделю. Система, созданная в основном для обеспечения стабильной выдачи наличных по вкладам, то есть для предотвращения краха банков, спокойно наблюдала за банкротством почти трети американских банков.
А затем поддержала временное прекращение выдачи наличности по вкладам, которое оказалось намного более длительным и серьезным по последствиям, чем аналогичные чрезвычайные меры, принимавшиеся ранее. Однако руководство Федеральной резервной системы не чувствовало никакой вины за свое бездействие.
В своем отчете за 1933 год оно утверждало: «Способность банков системы Федерального резерва удовлетворять огромный спрос на деньги во время кризиса продемонстрировала эффективность денежной системы США, созданной в соответствии с Законом о федеральных резервах... Трудно сказать, как далеко зашла бы депрессия, если бы Федеральная резервная система не проводила политику закупок на либеральном открытом рынке».
С июля 1929 по март 1933 года объем денежной массы в США уменьшился на треть. Причем более двух третей уменьшения произошло после отказа Великобритании от золотого стандарта. Если бы не такое резкое падение объема денежной массы (а его явно можно и нужно было не допустить), то спад в экономике был бы умеренным и кончился бы раньше. Хотя все равно был бы сильнее, чем предыдущие спады.
Однако без резкого сокращения денежной массы денежный доход всего за четыре года не мог бы упасть более чем вдвое, а цены — более чем на треть. Я не знаю ни одной глубокой депрессии ни в одной стране или в любую эпоху, которая не сопровождалась бы резким сокращением денежной массы, и ни одного резкого сокращения денежной массы, которое не сопровождалось бы глубокой депрессией.
Великая депрессия в США не только подтвердила нестабильность экономической системы на основе частного предпринимательства. Она показала, какой огромный ущерб могут нанести ошибки небольшой группы людей, которые получили власть над всей финансовой системой страны.
Многие скажут, что причина этих ошибок — несовершенство тех знаний, которые были у людей в то время (хотя я считаю, что знаний тогда было достаточно для принятия правильных решений), но дело не в этом. Любая система, дающая нескольким людям огромную власть и широкие полномочия, из-за чего их ошибки (даже если они простительные) приводят к далеко идущим последствиям, является плохой.
Сторонники свободы считают такую систему плохой просто потому, что при ней небольшая группа людей получает слишком много власти без эффективного общественного контроля. В этом и состоит главный политический аргумент против «независимого» центрального банка. Однако такая система плоха даже для тех, кто готов пожертвовать свободой ради благополучия.
Как простительных, так и непростительных ошибок невозможно избежать при системе, которая рассредоточивает ответственность, но наделяет при этом большой властью небольшую группу людей. В результате принятие важных политических решений сильно зависит от личных качеств нескольких человек.
В этом состоит главный технический аргумент против «независимого» банка. Перефразируя Клемансо, можно сказать, что деньги — это вещь слишком серьезная, чтобы полностью доверять их судьбу руководству центрального банка.
Правила вместо органов власти
Нельзя достичь наших целей ни опираясь на полностью автоматический золотой стандарт, ни наделяя широкими полномочиями независимые органы власти. Но как же еще можно организовать монетарную систему так, чтобы она была стабильна и в то же время защищена от безответственного государственного вмешательства в систему, которая обеспечит монетарную структуру, необходимую для экономики свободного предпринимательства и неиспользуемую как источник власти, создающей угрозу экономической и политической свободе?
На сегодняшний день единственным решением является главенство законов, а не отдельных личностей. При этих законах устанавливаются такие правила проведения монетарной политики, которые позволяют обществу контролировать ее с помощью политической власти. Но в то же время они не допускают изменения монетарной политики в зависимости от случайных прихотей политической власти.
Вопрос о законодательстве, устанавливающем правила монетарной политики, тесно связан с темой, на первый взгляд, не имеющей никакого отношения к финансам, а именно с аргументом в защиту Первой поправки к Конституции США. Стоит кому-нибудь заговорить о пользе законодательных правил контроля над деньгами, как следует стереотипный ответ, что не имеет смысла связывать правилами руки органу финансовой власти.
Ведь если он захочет, то всегда может сделать то, что предписывают ему правила. Но в дополнение к тому у него есть еще и альтернатива, поэтому он, разумеется, сможет работать лучше безо всяких правил.
Другая версия этого аргумента относится к законодательному органу. Если этот орган готов принять такие правила, разумеется, он также воспользуется ими, чтобы закрепить в законодательстве «правильную» монетарную политику в каждом конкретном случае. Каким же образом, спрашивают те, кто приводит такие возражения, принятие этих правил защитит нас от безответственных политических решений?
Тот же аргумент применим, если изменить несколько слов, и к Первой поправке Конституции, и в равной степени ко всему Биллю о правах. Разве не абсурд, что у нас действует стандартный запрет на нарушения свободы слова? Почему нельзя рассматривать каждый случай по отдельности и принимать решение с учетом специфики каждого конкретного случая?
Разве это не похоже на обычный аргумент против правил монетарной политики, сводящийся к тому, что не следует заранее связывать руки финансовому органу власти и нужно дать ему свободу решать каждый вопрос по отдельности? Почему тогда этот аргумент не приводят в дискуссиях о свободе слова?
Например, один человек хочет выйти на улицу с плакатом, пропагандирующим контроль над рождаемостью, другой — коммунизм, третий — вегетарианство и так до бесконечности. Почему бы не издавать всякий раз закон, гарантирующий каждому из них право распространять свои конкретные взгляды или отказывающий ему в этом праве? Или, если взглянуть по-другому, может быть, стоит наделить какой-нибудь административный орган властью решать подобные вопросы?
Сразу же становится очевидно, что если бы мы на референдуме по отдельности рассматривали каждую заявку на пропаганду определенных взглядов, то большинство из нас наверняка проголосовало бы за ограничение свободы слова во всех либо почти во всех конкретных случаях. Если вынести на референдум вопрос, имеет ли X право пропагандировать контроль над рождаемостью, то большинство скорее всего выскажется против, и то же самое произойдет с коммунизмом. Вегетарианец, возможно, получит большинство голосов, хотя и в этом случае нет 100%-й уверенности.
Предположим, что все эти случаи объединены в одном пакете и участников референдума просят проголосовать за весь пакет в целом. То есть проголосовать либо за то, чтобы свобода слова была во всех случаях разрешена, либо, напротив, чтобы она была во всех случаях запрещена.
Вероятнее всего, подавляющее большинство участников референдума проголосует за свободу слова. А именно голосуя за весь пакет, они проголосуют совсем не так, как если бы делали это по каждому случаю в отдельности. В чем причины этого парадокса?
Одна из причин заключается в том, что человек гораздо энергичнее протестует, когда его самого лишают свободы слова из-за того, что он в меньшинстве, чем когда свободы слова лишают других, а сам он среди большинства. В результате при голосовании за весь пакет для человека важнее те редкие случаи нарушения его собственной свободы слова, когда он находится в меньшинстве, чем более частые нарушения свободы слова других.
Вторая причина, напрямую связанная с монетарной политикой, — голосование по всему пакету, а не по отдельным случаям. Из-за этого возникает кумулятивный эффект от объединения отдельных случаев. Когда участники референдума голосуют, может ли господин Джонс пропагандировать свои идеи на улице, мало кто из них учитывает официальную общую политику защиты свободы слова.
Если человек для агитации на улице должен будет получить специальное разрешение законодателей, то это создаст огромные помехи развитию новых идей, экспериментам и реформам. Для нас все это очевидно, потому что мы, к счастью, живем в обществе, где действует самоограничивающее правило, не позволяющее рассматривать каждый вопрос свободы слова по отдельности.
Те же самые соображения справедливы и для сферы финансов. Если рассматривать каждый случай, то во многих случаях может быть принято неправильное решение. Поскольку люди, принимающие эти решения, берут во внимание лишь отдельный сектор финансовой системы и не учитывают кумулятивный эффект всей политики.
С другой стороны, если какое-то общее правило принимается для целой группы случаев, объединенных в пакет, то само существование этого правила благотворно влияет на взгляды и ожидания людей. Если бы точно такие же решения принимались для каждого случая по отдельности, то этого благотворного влияния не было бы.
Если нужно сделать законом какое-то правило, то возникает вопрос: какое именно? Люди, придерживающиеся в общем либеральных взглядов, чаще всего предполагают, что это должно быть правило, определяющее уровни цен. А именно — законодательное предписание банкирам поддерживать стабильный уровень цен. Считаю, что это правило не следует закреплять в законе, потому как оно не устанавливает цели, для достижения которых у банковских воротил нет четко определенных непосредственных полномочий.
Применение этого правила приводит к рассредоточению ответственности и предоставлению финансистам неоправданно большой свободы действий. Очевидна тесная связь между решениями в области монетарной политики и уровнем цен, но она недостаточно сильна, слишком сложна и часто меняется. Поэтому невозможно, чтобы в своей обычной работе банкиры ориентировались на поддержание стабильного уровня цен.
Я подробнее отвечаю на вопрос о правиле, которое нужно закрепить в законе, в другой книге,[3] а сейчас ограничусь здесь только изложением выводов из этой книги. Исходя из нынешнего состояния наших знаний, считаю, что это правило лучше всего сформулировать с учетом поведения «запаса денег».
В данный момент я остановился бы на законодательно установленном правиле, предписывающем центробанку обеспечивать определенные конкретные темпы роста «запаса денег». При этом я определяю «запас денег» как сумму денег, находящихся вне коммерческих банков и вкладов в этих банках.
Я закрепил бы за Резервной системой обязанность следить за тем, чтобы «запас денег» рос каждый месяц (а если возможно, то и каждый день) и год на X%, где X может быть от 3 до 5. Как именно будет определен «запас денег» и какие будут установлены темпы роста, не так важно, как сам факт, что есть конкретное определение и четкие темпы роста.
Хотя это правило резко ограничит полномочия банкиров, в текущей ситуации оно все равно сохранит за Федеральной резервной системой и за Казначейством неоправданно большую свободу решать, как именно будут обеспечены заданные темпы роста «запасов денег», как управлять долгами, контролировать банки и тому подобное.
Сейчас нужны дальнейшие и вполне осуществимые банковские и финансовые реформы, которые я подробно описал в других работах. Они ликвидируют нынешнее государственное вмешательство в кредитование и инвестирование и превратят государственное финансирование из постоянного источника нестабильности и неопределенности в проводимые с разумной периодичностью предсказуемые действия.
Однако, несмотря на важность этих дальнейших реформ, их проведение не будет таким кардинальным изменением, как принятие правила, ограничивающего возможности финансистов влиять на объем денежной массы.
Хотел бы сразу оговориться: не считаю, что применение правила, которое я предлагаю, раз и навсегда решит все проблемы управления монетарной системой. И не надеюсь, что текст моего правила будет записан на каменных скрижалях для будущих поколений. Но мне кажется, что в свете наших нынешних знаний такое правило дает хороший шанс обеспечить достаточно высокий уровень монетарной стабильности.
Очень надеюсь, что, применив это правило и больше узнав о проблемах монетарной системы, мы в будущем сможем разработать более совершенные законы, которые приведут к ещё лучшим результатам. Это правило представляется мне единственным применимым сейчас на практике способом превратить монетарную политику из угрозы основам свободного общества в его столп.
См. также
Примечания
- ↑ См. мою книгу «A Program for Monetary Stability» и написанную мной совместно с Анной Шварц «A Monetary History of the United States, 1867–1960», которая вышла в издательстве Princeton University Press по заказу National Bureau of Economic Research.
- ↑ «После этого — значит по причине этого». — Прим. ред.
- ↑ Friedman M. A Program for Monetary Stability. Op. cit. P. 77–99.
